Рекомендации, разработанные по итогам заседания НКС, состоявшегося 11.11.2005


Рекомендации Научно-консультативного совета

 

Научно- консультативный совет при Федеральном арбитражном суде Уральского округа в целях обеспечения единообразия в толковании и применении арбитражными судами Уральского округа норм права

РЕКОМЕНДУЕТ

при разрешении споров, связанных с применением норм земельного законодательства, исходить из следующих положений.

Переоформление права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками (применение п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»)

1. Согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» юридические лица, за исключением указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ юридических лиц, обязаны в срок до 1 января 2006 года переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность.

Указанные действия подлежат совершению юридическими лицами, которым земельные участки предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования до введения в действие ЗК РФ, а также юридическим лицам, к которым право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком перешло после введения в действие ЗК РФ в результате приобретения в собственность расположенного на этом участке недвижимого имущества (п. 2 ст. 268, п. 1 ст. 271, п. 3 ст. 552 ГК РФ, п. 1 ст. 35 ЗК РФ).

Непереоформление в установленный срок такими лицами приобретенного по указанным основаниям права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком само по себе не является основанием для прекращения этого права, отказа в его государственной регистрации либо понуждения правообладателя к переоформлению этого права на право аренды или к приобретению земельного участка в собственность.

2. В случае если юридическое лицо - собственник приватизированного объекта недвижимого имущества использует находящийся в государственной собственности земельный участок под указанным объектом на основании договора аренды, заключенного до вступления в действие ЗК РФ и пролонгированного в соответствии с условиями указанного договора после вступления в силу ЗК РФ, права, предусмотренные п. 1 ст. 36 ЗК РФ, за собственником недвижимости сохраняются.

3. Рассмотрение требования, сформулированного как заявление об установлении факта постоянного (бессрочного) пользования земельным участком либо заявление об установлении факта принадлежности земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования, в том числе в связи с переходом прав на участок в порядке п. 1 ст. 552 ГК РФ, п. 1 ст. 35 ЗК РФ, связано с установлением оснований возникновения этого права и его наличия у заявителя, то есть с разрешением вопросов права, а не факта.

Как правило, такого рода требования по существу являются требованиями о признании права, которые подлежат рассмотрению в порядке искового производства. Поэтому нормы гл. 27 АПК РФ, регулирующие рассмотрение заявления об установлении факта, имеющего юридическое значение (порядок особого производства), применению не подлежат. Процессуальные последствия возникновения спора о праве при рассмотрении дела об установлении факта, имеющего юридическое значение, предусмотрены ч. 3 ст. 217 АПК РФ.

Приобретение прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения

4. По вопросу об органе, управомоченном на распоряжение земельными участками до разграничения государственной собственности на землю, позиция Научно- консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Уральского округа, выраженная в рекомендациях от 28.11.2003, не изменилась:

«В силу п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

Право органов местного самоуправления на распоряжение земельными участками до разграничения государственной собственности на землю имеет своим основанием публично- правовую обязанность обеспечения эффективного управления государственными землями, их целевого использования и охраны. Указанное полномочие не тождественно по основанию своего возникновения и по содержанию правомочию распоряжения имуществом по своему усмотрению как элементу права собственности. Поэтому органы местного самоуправления вправе осуществлять распоряжение земельными участками до разграничения государственной собственности на землю в пределах и в порядке, установленных законодательством.

Например, распорядиться земельным участком в пределах границ муниципального образования орган местного самоуправления вправе в соответствии с генеральным планом застройки населенного пункта.

Статьей 11 ЗК РФ решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель отнесено к полномочиям органов местного самоуправления».

5. При разрешении вопроса о том, на какой момент определяется выкупная цена земельного участка при его приватизации собственником расположенного на нем строения, здания, сооружения (п. 1 ст. 36 ЗК РФ), принимается во внимание следующее.

Исходя из п. 7 Указа Президента РФ № 478 от 11.05.1996 «О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации» выкупная цена земли должна определяться на дату подачи в компетентный орган заявления о приобретении прав на землю, соответствующего требованиям, установленным для него законом. Указанный нормативный акт применялся после вступления в силу ЗК РФ в силу ст. 6 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», поскольку не противоречил ЗК РФ, не регулирующему указанный вопрос (Рекомендации НКС при ФАС УО от 28.11.2003).

Указом Президента РФ от 26.03.2003 №370 Указ Президента РФ от 11.05.1996 № 478 был отменен.

Исходя из принципов государственного регулирования приватизации земли (абз. 13 п. 1 ст. 1 ЗК РФ) и разграничения гражданского законодательства и законодательства о приватизации (ст. 217 ГК РФ), вопросы, связанные с выкупом государственного и муниципального имущества (в том числе земельных участков), в силу своей специфики и необходимости обеспечения баланса законных публичных и частных интересов должны являться предметом специального правового регулирования. До законодательного урегулирования рассматриваемого вопроса либо появления официальных разъяснений правовой позиции высших судебных инстанций необходимо обеспечить гарантии определенности прав лиц, имеющих право на выкуп земельных участков, и исключить для них негативные последствия возрастания выкупной цены земельного участка до принятия управомоченным органом решения о продаже земельного участка и направлению проекта договора купли- продажи (п. 6 ст. 36 ЗК РФ).

С учетом изложенного, а также исходя из того, что обязанность подготовить и направить проект договора купли- продажи земельного участка, содержащий все существенные условия, возникает у уполномоченного органа с момента подачи лицом в этот орган заявления о приобретении прав на землю, соответствующего требованиям закона, выкупную цену земельного участка рекомендуется определять по состоянию на дату подачи такого заявления.

6. При определении выкупной цены земельного участка ставка земельного налога, установленная органами местного самоуправления, увеличивается на поправочные коэффициенты, установленные Правительством РФ в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 09.08.1994 № 22- ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О плате за землю» и федеральными законами о федеральном бюджете на предшествующие и текущий годы.

Названные федеральные законы являются актами прямого действия, применяются на всей территории Российской Федерации, не требуют подтверждения правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Применение содержащихся в них норм о повышающих коэффициентах к ставке земельного налога не ограничивается отношениями по уплате земельного налога, а распространяется также и на отношения, связанные с определением выкупной цены земельного участка.

7. Собственник объекта незавершенного строительства, зарегистрировавший свое право в порядке, установленном для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, вправе приобрести расположенный под этим объектом земельный участок в собственность или в аренду по основанию и в порядке, предусмотренном ст. 36 ЗК РФ.

При наличии зарегистрированного права собственности на объект незавершенного строительства, являющийся в этом случае объектом недвижимого имущества, участвующим в обороте, не имеется оснований для ограничительного толкования п. 1 ст. 36 ЗК РФ и анализа соответствия объекта незавершенного строительства понятиям здания, строения, сооружения исходя из строительных или иных норм и правил, носящих технический характер.

Из положений ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» следует, что приватизация земельных участков, занимаемых приватизированными объектами незавершенного строительства, закону не противоречит. Вместе с тем указанная норма не может рассматриваться как единственное основание приватизации земельного участка под объектом незавершенного строительства, исключающее возможность такой приватизации в иных случаях, не урегулированных этим законом.

Оснований для выводов о зависимости наличия права на приватизацию земельного участка под объектом незавершенного строительства (недвижимым имуществом) от основания приобретения прав на такой объект (приватизация государственного (муниципального) имущества, приобретение по сделке, создание для себя или иное) не имеется. Ограничение возможности приватизации земельного участка под расположенным на нем объектом недвижимого имущества не согласуется с принципом неразрывности судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Порядок предоставления неделимого земельного участка

8. Согласно ч. 1 п. 3 ст. 36 ЗК РФ в случае, если здание (помещения в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено ЗК РФ, федеральными законами.

Пунктом 5 ст. 36 ЗК РФ установлено, что для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица, указанные в данной статье, совместно обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ, с заявлением о приобретении прав на земельный участок.

Необходимость совместного обращения собственников помещений в здании с заявлением о приобретении прав на земельный участок (п. 5 ст. 36 ЗК РФ) не зависит от того, расположены ли указанные помещения в здании поэтажно или находятся в изолированных частях здания.

Порядок совместного обращения не исключает возможность подачи заинтересованными лицами как единого документа - заявления, подписанного каждым из них, так и совместной подачи такими лицами самостоятельных заявлений.

9. При отсутствии заявлений всех сособственников недвижимого имущества или отказе одного из сособственников от участия в договоре купли- продажи земельного участка (п. 5 ст. 36 ЗК РФ) возникновение права общей долевой собственности на такой участок (п. 3 ст. 36 ЗК РФ) исключается, поскольку закон не предусматривает возможности принудительного наделения правом собственности на земельный участок либо понуждения к участию в договоре о выкупе земельного участка.

В такой ситуации собственник помещения в здании, желающий приобрести право собственности на земельный участок в порядке ст. 36 ЗК РФ, может реализовать указанное право в случае выделения причитающейся ему части земельного участка в самостоятельный объект земельных правоотношений.

10. При передаче неделимого земельного участка по договору аренды с множественностью лиц на стороне арендатора (п. 3 ст. 36 ЗК РФ) отказ кого- либо из собственников здания (помещений в нем) от участия в таком договоре не препятствуют его заключению с обратившимся лицом (лицами) с условием потенциальной возможности вступления в него иных лиц (правообладателей помещений в этом здании) на стороне арендатора. Заключение такого договора не изменяет объем и характер прав иных землепользователей, не участвующих в договоре, в отношении использования ими этого земельного участка.

Оплата пользования арендованным земельным участком производится арендатором как стороной договора (п. 1 ст. 614 ГК РФ).

Арендатор, внесший установленную в договоре аренды плату за пользование неделимым земельным участком, вправе требовать от иных пользователей, не вступивших в договор аренды с множественностью лиц на стороне арендатора и не оплативших свое пользование, взыскания неосновательно сбереженных ими денежных средств по ставкам установленной арендатору платы за пользование землей (гл. 60 ГК РФ).

11. Делимость земельного участка (абз. 2 п. 2 ст. 6 ЗК РФ) предопределяется возможностью его раздела на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Наличие на земельном участке единой инженерной инфраструктуры само по себе не исключает возможность раздела земельного участка, поскольку использование такой инфраструктуры после раздела участка может осуществляться путем установления сервитута, заключения договора простого товарищества или иного соглашения о совместном использовании.

Правовой статус земельного участка при переходе права собственности на расположенный на нем объект недвижимого имущества

12. Согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируется гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами

Поэтому норма п. 4 ст. 35 ЗК РФ, которая запрещает отчуждение земельного участка без расположенной на нем недвижимости, если участок и недвижимое имущество принадлежат одному лицу, подлежит применению как специальная норма по отношению к ст. 553 ГК РФ, допускающей такое отчуждение.

13. Пунктом 2 ст. 35 ЗК РФ предусмотрено, что площадь части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяется в соответствии с п. 3 ст. 33 ЗК РФ.

В силу п. 1 ст. 552 ГК РФ по договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования.

При возникновении спора о размере земельного участка, права на который переходят к приобретателю недвижимости в порядке п. 1 ст. 552 ГК РФ, если иное не следует из материалов дела, рекомендуется исходить из того, что к приобретателю объекта недвижимости переходит право пользования всем земельным участком, на котором расположен указанный объект, в соответствии с правоустанавливающими документами предыдущего правообладателя и данными кадастрового учета.

14. Если при рассмотрении иска органа, управомоченного на распоряжение земельными участками, о взыскании неосновательного обогащения в связи с использованием земельного участка, переданного по договору аренды, государственная регистрация которого не произведена (п. 2 ст. 25, ст. 26 ЗК РФ), возникают разногласия по поводу площади фактически используемого земельного участка, следует исходить из того, что эта площадь соответствует площади участка, переданного в аренду. Фактическое неиспользование земли при отсутствии волеизъявления пользователя на уменьшение площади предоставленного ему участка по общему правилу не освобождает от обязанности соблюдения принципа платности землепользования.

В то же время стороны по делу в подтверждение своих доводов о размере фактически используемого земельного участка не лишены права ссылаться на данные органов земельного контроля (гл. 7 ЗК РФ), акты собственника по обследованию фактического использования земельного участка, сведения органов кадастрового учета о площади, необходимой для использования объекта недвижимости с учетом градостроительных норм, строительных норм и правил, утвержденные нормы отвода земель для конкретных видов деятельности, правила землепользования и застройки, результаты землеустроительной экспертизы и др. Доводы лиц, участвующих в деле, и представленные ими доказательства подлежат оценке судом по правилам гл. 7 АПК РФ.

Кадастровый учет земельных участков

15. Поскольку право аренды или собственности может быть приобретено в отношении земельных участков, находящихся на государственном кадастровом учете (ч. 5 ст. 36, ч. 1 ст. 37 ЗК РФ), при отсутствии кадастровой карты земельного участка иск заинтересованного лица о понуждении уполномоченного органа к заключению договора купли- продажи или аренды земельного участка не может быть удовлетворен.

Из того же следует исходить и в случаях, если при отсутствии кадастровой карты оспариваются действия (бездействие) уполномоченного органа, связанные с принятием (непринятием) решения о продаже (передаче в аренду) земельного участка или направлением (ненаправлением) заинтересованному лицу проекта договора купли- продажи (аренды) земельного участка.

16. Отказ органа местного самоуправления от совершения действий по изготовлению кадастровой карты (п. 7 ст. 36 ЗК РФ), может быть обжалован заинтересованным лицом в порядке, предусмотренном гл. 24 АПК РФ. В случае удовлетворения заявленного требования суд в резолютивной части решения указывает на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя и устанавливает срок для такого устранения (п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ).

В случае, если в такой ситуации заинтересованным лицом заявлен иск о присуждении к исполнению обязанности в натуре (ст. 12 ГК РФ), то учитывая, что указанный способ защиты применим в спорах, связанных с исполнением обязательств (а не публично- правовых обязанностей, установленных законом), суду следует предложить заявителю уточнить предмет и основание заявленных требований и рассмотреть спор исходя из существа заявленных требований, применив нормы материального и процессуального права, регулирующие спорные отношения.

17. При отсутствии в кадастровой карте (плане) земельного участка сведений о недвижимости, расположенной на данном участке (п. 2 ст. 14, п. 1, 2 ст. 16 Федерального закона «О государственном земельном кадастре»), земельный участок не является достаточно индивидуализированным, поскольку данные о нем не позволяют определенно установить имущество, подлежащее передаче покупателю (арендатору). Поскольку условие договора об объекте, подлежащем передаче в собственность или в аренду, не согласовано сторонами, соответствующий договор не может считаться заключенным (п. 5 ст. 36, п. 1 ст. 37 ЗК РФ, п. 1, 3 ст. 607 ГК РФ).

Не являются документами, индивидуализирующими земельные участки для целей совершения с ними сделок, дежурные кадастровые карты (абз. 2 ч. 1, ч. 3 ст. 16 Федерального закона «О государственном земельном кадастре») либо кадастровые карты (планы), в которых указано, что границы земельного участка определены ориентировочно (то есть межевание не осуществлялось).

Отсутствие в кадастровой карте (плане) земельного участка сведений о расположении находящихся на земельном участке объектов недвижимого имущества может являться основанием для оспаривания действий органов, осуществляющих государственный кадастровый учет.

18. Действия уполномоченного органа по осуществлению государственного кадастрового учета могут быть оспорены заинтересованным лицом по основаниям и в порядке, предусмотренным ст. 13 ГК РФ, гл. 24 АПК РФ.

Если требование сформулировано заинтересованным лицом как заявление о признании недействительным кадастрового плана земельного участка либо о признании недействительной записи в государственном земельном кадастре, следует предложить заявителю уточнить предмет и основание заявленного требования, учитывая, что по таким делам, как правило, по сути оспариваются действия по осуществлению государственного кадастрового учета, результатом которых является внесение записи в Единый государственный реестр земель и выдача правообладателю кадастровой карты, содержащей сведения государственного земельного кадастра (п. 6, 8 ст. 19 Федерального закона «О государственном земельном кадастре»).

Если при рассмотрении требования о признании незаконными действий по осуществлению государственного кадастрового учета возник спор о законности правоустанавливающего документа, на основании которого внесена учетная запись, либо о полномочиях органа, выдавшего правоустанавливающий документ, суду следует предложить заявителю уточнить предмет и основание заявленных требований, исходя из существа заявленных требований определить круг участвующих в деле лиц и их процессуальное положение и рассмотреть спор, применив нормы материального и процессуального права, регулирующие спорные отношения.

Публичный сервитут

19. Согласно п. 2 ст. 23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов об установлении публичного сервитута (гл. 23 АПК РФ) рекомендуется исходить из следующего.

Отсутствие утвержденного уполномоченными органами порядка проведения общественных слушаний не освобождает органы, устанавливающие публичный сервитут, от обязанности выяснения общественного мнения по вопросу установления сервитута. Институт общественных слушаний является формой реализации гражданами своих прав на участие в решении вопросов местного или государственного значения и направлен на обеспечение принятия уполномоченными органами законного и обоснованного решения.

Вместе с тем акт об установлении публичного сервитута является нормативным актом, принимаемым представительными органами государственной власти или местного самоуправления, полномочия которых действовать от имени населения основаны на законе и делегированы им при формировании указанных органов на выборах. Из действующего законодательства не следует, что результаты общественных слушаний имеют обязательный характер для представительного органа, принимающего нормативный акт об установлении публичного сервитута, и ограничивают полномочия этого органа.

Поэтому отсутствие общественных слушаний, их проведение в отсутствие утвержденного порядка либо проведение их с нарушением указанного порядка могут являться основанием для выводов о незаконности нормативного акта об установлении публичного сервитута и признания его недействующим лишь в случаях, если судом установлены обстоятельства, указанные в ч. 1, 2 ст. 192 АПК РФ.

Прекращение прав на земельный участок

20. Основания прекращения права собственности на земельный участок исчерпывающе установлены ст. 44, 49- 51 ЗК РФ. Указанными нормами не предусмотрена возможность прекращения права собственности на земельный участок как санкция за земельное правонарушение (ст. 284-286 ГК РФ). Статья 44 ЗК РФ не предусматривает, что основания прекращения права собственности на земельный участок могут содержаться в иных законах.

Положения ст. 54 ЗК РФ, устанавливающие порядок принудительного прекращения права пожизненного наследуемого владения, права постоянного (бессрочного) пользования и права безвозмездного срочного пользования земельным участком ввиду его ненадлежащего использования, направлены на защиту прав собственника земельного участка против несобственников. Установленные этой нормой правила не могут быть применены в отношении собственника земельного участка.

21. Обязательными условиями принятия судом решения о прекращении прав на земельный участок лиц, не являющихся собственниками, ввиду ненадлежащего использования ими земельного участка являются наложение административного взыскания в предусмотренном законом порядке, вынесение предупреждения и неустранение фактов ненадлежащего использования земельного участка в установленный срок (п. 2- 4 ст. 54 ЗК РФ).

Норма п. 5 ст. 54 ЗК РФ, регулирующая действия уполномоченного органа по направлению решения суда о прекращении права на земельный участок в орган по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, не устанавливает каких- либо правил относительно вступления такого решения в законную силу. Следовательно, решение суда о прекращении права на земельный участок вступает в законную силу по общим правилам, предусмотренным процессуальным законодательством.

22. Возможность прекращения права собственности на часть земельного участка законом не предусмотрена. Часть земельного участка может быть выкуплена у собственника только после выделения этой части в самостоятельный объект.

23. В силу ч. 3 п. 1 ст. 63 ЗК РФ изъятие земельного участка, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд осуществляется после возмещения в соответствии со ст. 62 ЗК РФ в полном объеме убытков, в том числе упущенной выгоды.

Указанная норма устанавливает гарантии прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов в случаях изъятия земельных участков, не связанного с совершением этими лицами каких- либо неправомерных действий. Поэтому действия уполномоченного органа по фактическому изъятию земельного участка до возмещения убытков могут быть признаны судом незаконными по требованию заинтересованного лица.